8 điểm đổi mới Luật Đất đai sửa đổi

Nhìn lại toàn bộ Luật Đất đai 2013, có thể thấy một số đổi mới quan trọng bao gồm:

1. Các yếu tố trụ cột của một hệ thống quản trị đất đai đã được tiếp thu để đưa vào Luật Đất đai, cụ thể gồm: (a) Công khai và minh bạch trong quản lý, trước hết là thông tin đất đai (Điều 28 quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng và cung cấp thông tin đất đai trên nguyên tắc minh bạch); (b) Người dân được tham gia vào quản lý và giám sát việc thực thi pháp luật (việc lấy ý kiến của dân, Điều 43 quy định đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Điểm a Khoản 2 Điều 69 đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Điều 199 quy định về quyền giám sát của công dân đối với việc quản lý, sử dụng đất đai); (c) Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước; (d) Trách nhiệm giải trình của cán bộ và cơ quan quản lý được quy định rất cụ thể về nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan.

	Năm 2014 được kỳ vọng sẽ có nhiều chuyển biến dưới tác động của Luật Đất đai và những chính sách mới được ban hành

2. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là nội dung có nhiều đổi mới nhất trong Luật Đất đai 2013 so với Luật Đất đai 2003, cụ thể bao gồm: (a) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; (b) Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm; (c) Việc lấy ý kiến người dân về quy hoạch sử dụng đất được quan tâm đặc biệt với những quy định cụ thể; (d) Đã chuyển một bước từ phương pháp luận quy hoạch theo tổng diện tích loại đất sang phương pháp luận quy hoạch theo phân vùng sử dụng đất; (đ) Xác định được vị trí của quy hoạch sử dụng đất trong mối quan hệ với các loại quy hoạch khác nhằm khắc phục tình trạng quy hoạch cồng quy hoạch, hoặc quy hoạch chống quy hoạch; (e) Quy định cụ thể về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp hành chính, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh; (g) Có quy định chính thức về giải pháp xử lý "quy hoạch treo".

3. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất được quy định cụ thể hơn và tiến bộ hơn. Hiến pháp đã quy định về tiêu chí "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Tiêu chí chung về phạm vi áp dụng chỉ vì lợi ích quốc gia, công cộng là đổi mới quan trọng nhất.

So với pháp luật đất đai hiện hành, Luật Đất đai đã loại hai nhóm dự án ra khỏi danh sách được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất gồm các dự án có vốn được đầu tư lớn thuộc nhóm A và các dự án có 100% vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI). Luật Đất đai 2013 đưa ra nguyên tắc thực hiện thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch là chủ yếu, để từ đó có đất sạch thực hiện đấu giá đất, hạn chế việc áp dụng cơ chế thu hồi đất theo dự án để giao đất cho nhà đầu tư đã được chỉ định nhằm loại bỏ nguy cơ tham nhũng trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất.

4. Luật hóa nhiều quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP thành các quy định của Luật.

5. Thuật ngữ "Nhà nước giao đất" chỉ áp dụng đối với đất được sử dụng vô thời hạn và đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân. Đối với các loại các trường hợp đất sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp đều chuyển sang hình thức Nhà nước cho thuê đất, hoặc trả tiền một lần hoặc trả tiền hàng năm, đối với cả nhà đầu tư trong nước và nước ngoài.

6. Về định giá đất, Luật Đất đai 2013 quy định là bảng giá đất chỉ áp dụng cho một số trường hợp; các trường hợp liên quan đến thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, tính tiền bồi thường khi thu hồi đất và tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đều phải quyết định giá đất cụ thể. Khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh được ban hành 5 năm một lần, khi có biến động lên hoặc xuống 20% thì phải điều chỉnh (Điều 113 và Khoản 1 Điều 114). Luật Đất đai 2013 quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định giá đất để thẩm định giá trước khi UBND cấp tỉnh quyết định giá đất trong các trường hợp cụ thể, Chủ tịch Hội đồng là Chủ tịch UBND cấp tỉnh và trong Hội đồng bắt buộc có thành viên là đại diện của tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất độc lập (Khoản 3 Điều 114). Kết quả của dịch vụ tư vấn giá đất độc lập là căn cứ để cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét (Khoản 3 Điều 114).

7. Thời hạn và hạn mức sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho nông dân được nới rộng hơn. Luật Đất đai 2013 quy định kéo dài thời hạn sử dụng đối với đất nông nghiệp thành 50 năm và nông dân được tiếp tục sử dụng theo thời hạn mới mà không cần bất kỳ một thủ tục nào. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất được giao cho Chính phủ quy định cụ thể nhưng không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất của Nhà nước.

8. Việc xử lý các "dự án treo" cũng được đổi mới. Luật Đất đai 2013 quy định "trường hợp không đưa đất vào sử dụng (trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa) thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng".

So với trước đây, Luật Đất đai lần này có những điểm nào được xem là tiến bộ? Vấn đề gì quy định trong luật mới ảnh hưởng lớn tới nhà đầu tư trên thị trường bất động sản và doanh nghiệp trong ngành?

Về nguyên tắc, 8 điểm đổi mới tôi đã nói ở trên đều phải là những điểm tiến bộ. Vấn đề còn lại là cách thức và khả năng thực thi trên thực tế được đến đâu, có mang lại sự tiến bộ thực hay không?

Về cách thức thực hiện, chúng ta còn phải chờ các hướng dẫn thực hiện cụ thể ở các Nghị định của Chính phủ. Trên thực tế, cũng có nhiều chính sách còn có ý kiến về các phương án được cho là tiến bộ hơn cần được tiếp thu. Ví dụ như chính sách về định giá đất, nhiều ý kiến cho rằng cần thành lập một cơ quan định giá đất đai quốc gia ở trung ương, độc lập với thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất của UBND cấp tỉnh, cấp huyện; có như vậy mới phòng, chống được tham nhũng trong quản lý đất đai. Hay một ví dụ khác như chính sách giải quyết đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số thiếu đất, nhiều ý kiến là cơ chế giao đất cho cộng đồng, kết hợp với hình thức hợp tác xã sẽ mang lại hiệu quả cao hơn chính sách giao cho hộ gia đình và cấm 10 năm chuyển nhượng. Theo tôi, trước mắt không nên thảo luận thêm mà phải tập trung vào triển khai những gì đã quy định, khó đến đâu lại gỡ đến đấy.

Đối với nhà đầu tư BĐS, chắc chắn Luật Đất đai 2013 có tác động rất lớn, bắt đầu từ khâu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã chuyển một bước sang phương pháp luận quy hoạch phân vùng thì nhà đầu tư BĐS cũng phải tư duy về vùng thuận lợi cho dự án mà đề xuất. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất bị thu hẹp lại, quy trình phức tạp hơn cũng là những chính sách mà nhà đầu tư BĐS cần nghiên cứu kỹ lưỡng về phạm vi áp dụng và quy trình thực hiện. Hai chính sách nói trên có tác động lớn tới nguồn cung đất cho thị trường BĐS mà chúng ta vẫn gọi là thị trường đất đai sơ cấp.

Tiếp theo, cơ chế Nhà nước quyết định giá đất cũng sẽ khách quan hơn và cụ thể hơn. Đây là yếu tố có liên quan trực tiếp tới bài toán tài chính BĐS mà nhà đầu tư phải cân nhắc để quyết định có đầu tư hay không.

Một lưu ý quan trọng đối với các nhà đầu tư BĐS là cần nghiên cứu kỹ cơ chế xử lý "dự án treo". Không cẩn thận sẽ rơi vào tình trạng bị thu hồi lại đất đã giao mà không được trả lại mọi giá trị đã đầu tư vào đất.

Một vấn đề đang được tranh luận trong Hiến pháp nói chung và Luật Đất đai là việc quy định “sở hữu toàn dân về đất đai”. Quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào?

Sự thực, chế độ "sở hữu toàn dân về đất đai" ở Việt Nam hiện nay không còn đúng nguyên nghĩa. Quyền sử dụng đã được Nhà nước trao toàn bộ cho người sử dụng đất và sự hưởng lợi từ đất chỉ bị chia sẻ không nhiều cho toàn dân thông qua nghĩa vụ thuế. Quyền định đoạt đã được chia thành 2 phần: Nhà nước có quyền định đoạt về mục đích sử dụng, thời hạn sử dung và thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất; người sử dụng đất được thực hiện các quyền về giao dịch đất đai. Quyền chiếm hữu cũng được chia thành 2 phần: Nhà nước chiếm hữu mang tính chủ quyền và người sử dụng đất chiếm hữu mang tính ranh giới thửa đất cụ thể; hơn nữa quyền chiếm hữu đất đai gốc còn thuộc cả nhân loại.

Muốn hay không thì chúng ta cũng phải cùng nhau thừa nhận rằng sở hữu đất đai là một sở hữu đặc biệt, không giống sở hữu các đồ vật thông thường. Lý do vì không ai cất đất đai vào nơi cất giấu riêng của mình được. Đất đai luôn gắn với đời sống của toàn hành tinh. Sở hữu được gọi tên gì thì cũng chỉ mang tính hình thức. Điều quan trọng là cần quy định cụ thể về quyền của các bên đối với đất đai: Nhà nước được quyền gì? người đang giữ đất được quyền gì? và cộng đồng dân cư nơi có đất được quyền gì? Điều này đã được quy định cụ thể trong cả Luật Đất đai 2003 và 2013.

Về quan điểm riêng của tôi, mặc dù tên gọi sở hữu có mang tính hình thức thì chúng ta cũng nên chọn hình thức cho phù hợp với nội dung của cơ chế thị trường.

Nhiều người vẫn băn khoăn là Luật Đất đai mới vẫn quy định “thu hồi đất phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế” mà chưa có quy định chi tiết về điều kiện thu hồi đất. Quan điểm của ông thế nào về vấn đề này?

Thu hồi đất cho mục tiêu gì cũng là một việc rất cần thảo luận, nó không chỉ là quy định của pháp luật mà còn thể hiện như một tiêu chí của xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Mục tiêu kinh tế cũng là một khái niệm cần định nghĩa cho rõ. Nếu mục tiêu kinh tế đó là của Nhà nước mà không chen lẫn lợi ích tư nhân thì cũng hoàn toàn chấp nhận được. Nhưng mục tiêu kinh tế đó là của Nhà nước thông qua doanh nghiệp nhà nước thì chúng ta lại thấy có gì không ổn cả về lý và tình, ít nhất là không công bằng giữa các loại doanh nghiệp.

Luật Đất đai 2013 đã quy định như Hiến pháp là "mục tiêu kinh tế" nhưng phải vì "lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng". Câu chuyện phức tạp vẫn là định nghĩa cụ thể cho lợi ích quốc gia. Ngay ở Trung Hoa, luật đất đai cũng chỉ áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì "lợi ích công cộng". Nếu chúng ta đưa thêm tiêu chí "lợi ích quốc gia" thì cũng phải quy định cụ thể. Có lần trong thảo luận, tôi đã nghe một cán bộ quản lý nói rằng Nhà nước phải thu hồi đất cho mọi trường hợp vì chẳng có một dự án đầu tư nào lại chỉ vì riêng lợi ích tư nhân, dự án nào cũng có phần lợi ích quốc gia. Một quy định tốt hơn cho vấn đề này là cả Hiến pháp và Luật Đất đai cũng nên khoanh lại phạm vi áp dụng của cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ vì "lợi ích công cộng" thôi. Việc xác định tiêu chí có lý của "lợi ích quốc gia" đều rơi vào trường hợp "lợi ích công cộng" cả.

Về mục tiêu phát triển kinh tế vì lợi ích công cộng là chấp nhận được, ví dụ như xây dựng các cơ sở sản xuất điện là thuộc phạm vi phát triển kinh tế nhưng vì lợi ích công cộng, có thể áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Việc còn lại quan trọng hơn là lợi ích kinh tế đó được chia sẻ trên nguyên tắc nào, phương thức nào giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất.

Trên thực tế có nhiều trường hợp chính quyền đã lạm quyền việc thu hồi đất cấp cho doanh nghiệp nhưng đền bù không thỏa đáng dẫn đến xung đột lợi ích và bất công xã hội. Vậy chúng ta nên làm gì để hạn chế điều này?

Trên thực tế, chúng ta vẫn quan niệm không đúng về cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Chúng ta vẫn nghĩ rằng, Nhà nước thu hồi đất là mệnh lệnh hành chính, nếu không thực hiện thì cưỡng chế. Theo cách khốc liệt như vậy thì đúng là cơ chế này dễ bị lạm dụng và dẫn đến xung đột lợi ích và khiếu nại, kiện tụng tràn lan, dài ngày.

Chúng ta hãy quan niệm cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ là Nhà nước bắt buộc phải chuyển dịch đất đai từ mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác, từ chủ sử dụng này sang chủ sử dụng khác. Còn cách thức, trình tự, thủ tục thực hiện lại là câu chuyện hoàn toàn khác. Một quy trình thực hiện chuẩn phải là lập phương án chia sẻ lợi ích giữa nhà đầu tư, Nhà nước và những người bị thu hồi đất gắn với trách nhiệm giải quyết vấn đề an sinh xã hội của những người bị ảnh hưởng và vấn đề bền vững môi trường. Nội dung dự án đầu tư và phương án chia sẻ lợi ích phải được gửi cho những người bị ảnh hưởng, tổ chức họp đối thoại và phải thu được sự đồng thuận của đa số cư dân nơi có đất. Theo phương thức thu hồi đất này, công tác dân vận phải đặt lên hàng đầu để có được sự đồng thuận của dân .

Cuối cùng, xin ông cho biết Luật Đất đai mới sẽ tác động như thế nào đến người dân?

Trước hết, người nông dân được hưởng lợi ích về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp dài hơn, hạn mức chắc sẽ rộng hơn và họ sẽ yên tâm hơn trong đầu tư vào nông nghiệp. Chúng ta cũng cùng nhau hy vọng Nghị định của Chính phủ sẽ hướng dẫn quy trình Nhà nước thu hồi đất trên nguyên tắc dân chủ hơn, công bằng hơn và văn minh hơn. Lúc đó mọi người sử dụng đất sẽ yên tâm hơn vì lợi ích được bảo đảm nhiều hơn và không phải sợ hãi. Nhà đầu tư sẽ được tiếp cận đất đai công bằng hơn và hợp lý hơn, môi trường đầu tư sẽ trong sáng hơn.

Luật pháp là một việc, thực thi luật pháp ở Việt Nam có ý nghĩa nhiều hơn. Cơ chế để luật pháp phải được thực thi đóng vai trò quyết định, quyết định trực tiếp tới lợi ích hợp pháp và chính đáng của người dân.

Ý kiến của GS Đặng Hùng Võ